Nie słabną emocje związane z wyborami prezydenckimi. Nieznana jest nie tylko ich data, ale również forma w jakiej zostaną przeprowadzone, mimo wcześniejszych zapewnień o głosowaniu w całości korespondencyjnym. Aktualnie obowiązujący kodeks wyborczy został uchwalony w 2011 r. Zatem głosowanie korespondencyjne, wbrew opiniom wielu osób, nie jest niczym nowym. Od tego czasu przepisy dotyczące głosowania pocztowego były kilkukrotnie nowelizowane. Nie brakowało przy tym emocji i politycznych oskarżeń. Dla uporządkowania dyskusji nad aktualnymi zmianami, prezentujemy chronologiczny przegląd nowelizacji regulacji dotyczących głosowania korespondencyjnego.

Głosowanie korespondencyjne w nowym kodeksie wyborczym

W związku z epidemią koronawirusa, wprowadzone zostały pewne zmiany odnośnie głosowania korespondencyjnego.Według obecnego stanu prawnego, w tegorocznych wyborach prezydenckich, możliwe jest głosowanie w formie wyłącznie korespondencyjnej. Taki sposób oddawania głosu był jednak, pod pewnymi warunkami, dostępny już wcześniej. Możliwość głosowania korespondencyjnego zagwarantowano w art. 62 Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112, dalej: kw). Dotyczyła ona wyłącznie osób przebywających za granicą. Zamiar głosowania korespondencyjnego należało zgłosić właściwemu terytorialnie konsulowi do 15 dnia przed dniem wyborów (art. 63 § 1 kw). Wyborca głosujący korespondencyjnie po wypełnieniu karty do głosowania wkładał ją do koperty na kartę do głosowania, którą zaklejał, a następnie kopertę tę należało włożyć do koperty zwrotnej łącznie z podpisanym oświadczeniem. Koszt przesyłki na adres właściwego konsula pokrywał wyborca (art. art. 63 § 1 kw).

Podczas 79. posiedzenia Sejmu RP w dniu 1 grudnia 2010 r. poseł Andrzej Dera (Prawo i Sprawiedliwość) w następujący sposób oceniał głosowanie korespondencyjne:

„Zdecydowanie jest to dobre rozwiązanie, tak samo jak propozycje dotyczące głosowań dla osób niepełnosprawnych, osób, które mają utrudnienia w głosowaniu. To też należy przyjąć pozytywnie. Tak że, pani marszałek, w imieniu naszego klubu składam stosowne poprawki, które powinny być rozpatrywane przez komisję, i, tak jak mówiłem wcześniej, deklarujemy w pełni pracę i wspieranie wszelkich inicjatyw, które sprawią, że prawo wyborcze będzie bardziej zrozumiałe i bardziej przystępne dla naszych obywateli”.

Ponadto, jak zauważył poseł wówczas partii opozycyjnej:

„Oczywiście prawo wyborcze ma to do siebie, z czego zdajemy sobie sprawę, że będzie jeszcze szereg poprawek. To jest materia bardzo żywa. Natomiast orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który mówi, że należy ze wszelkimi zmianami występować jednak na pół roku przed wyborami, gwarantuje, że nie będą to zmiany dokonywane na konkretne wybory, tylko jednak z dłuższą perspektywą”.

Głosowanie przez pełnomocnika i korespondencyjne

Podczas 93. Posiedzenia Sejmu w dniu 25 maja 2011 r. poseł Marek Ast (PiS) podnosił wątpliwość co do konstytucyjności zgłaszanych poprawek:

„W istocie wprowadzenie do polskiego prawa wyborczego instytucji głosowania przez pełnomocnika bądź głosowania korespondencyjnego to bardzo znaczne zmiany w prawie wyborczym. Te zmiany będą wchodziły w życie, co też pan sprawozdawca raczył zauważyć, w okresie krótszym niż 6 miesięcy przed terminem wyborów. A zmiany te są absolutnie rewolucyjne i, jak powiedziałem, budzące wątpliwości co do ich konstytucyjności. Konstytucja mówi bowiem bardzo wyraźnie, że wybory są i tajne, i bezpośrednie. Zarówno głosowanie przez pełnomocnika, jak i głosowanie korespondencyjne te zasady, jakkolwiek by na to patrzeć, narusza. Dlatego też należałoby się zastanowić nad tym, czy przy zaangażowaniu sił i środków nie udałoby się znaleźć jednak innych rozwiązań, które udział w wyborach osób niepełnosprawnych mogłyby zapewnić bez naruszania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

Z dniem 30 lipca 2011 r., kodeks wyborczy zmieniony został poprzez dodanie rozdziału 7a. Zmiana dokonała się w art. 1 pkt 9 Ustawy z dnia 27 maja 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 147, poz. 881). Od 30 lipca 2011 r. możliwość głosowania korespondencyjnego uzyskały osoby niepełnosprawne o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 61a § 1 kw). Niepełnosprawni wyborcy nie mogli głosować korespondencyjnie w stworzonym odrębnym obwodzie głosowania w zakładzie opieki zdrowotnej, domu pomocy społecznej, zakładzie karnym i areszcie śledczym oraz w oddziale zewnętrznym takiego zakładu i aresztu, domu studenckim lub zespołach domów studenckich prowadzonych przez uczelnie lub inne podmioty na podstawie umów zawartych z uczelniami oraz w obwodach głosowania utworzonych za granicą i na polskich statkach morskich, a także w przypadku udzielenia przez wyborcę niepełnosprawnego pełnomocnictwa do głosowania (art. 61a § 2 kw). Zamiar głosowania korespondencyjnego musiał być zgłoszony przez wyborcę niepełnosprawnego wójtowi do 21 dnia przed dniem wyborów (art. 61c § 1 kw).

Wyborca niepełnosprawny, który zgłosił zamiar głosowania korespondencyjnego, otrzymywał z urzędu gminy pakiet wyborczy, nie później niż 7 dni przed dniem wyborów. Doręczał go upoważniony pracownik urzędu gminy lub Poczta Polska. Pakiet wyborczy, doręczany był wyłącznie do rąk własnych wyborcy niepełnosprawnego, po okazaniu dokumentu potwierdzającego tożsamość i pisemnym pokwitowaniu odbioru (art. 61f kw). Wyborca niepełnosprawny głosujący korespondencyjnie po wypełnieniu karty do głosowania wkładał ją do koperty na kartę do głosowania, zaklejał, a następnie kopertę tę wkładał do koperty zwrotnej łącznie z podpisanym oświadczeniem, o osobistym i tajnym oddaniu głosu. Całość należało przesłać do właściwej obwodowej komisji wyborczej (art. 61h § 1 kw).

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. (K 9/11) Trybunał Konstytucyjny potwierdził zgodność z Konstytucją RP zarówno głosowania poza lokalem obwodowej komisji wyborczej jak również elementów procedury związanych z przesłaniem głosu drogą korespondencyjną. W uzasadnieniu wyroku TK podkreślił m.in., że:

„Tajność głosowania jest konieczną gwarancją nieskrępowanego wyrażania indywidualnych preferencji wyborczych. Chroni ona również wyborcę przed ewentualnymi skutkami głosowania w określony sposób, niezależnie od tego, czy skutki te miałyby dla niego charakter pozytywny czy negatywny. Dla wyborcy tajność głosowania jest przywilejem, z którego może on skorzystać, choć nie ma takiego obowiązku. (…) Dla organów państwa z zasady tajności głosowania wynika obowiązek zorganizowania lokalu wyborczego w sposób umożliwiający oddanie głosu tak, by nikomu nie była znana treść decyzji wyborczej podjętej przez konkretnego wyborcę. W sytuacji gdy wyborca decyduje się na głosowanie poza lokalem obwodowej komisji wyborczej, świadomie rezygnuje z tej gwarancji tajności głosowania stwarzanej przez państwo, przejmując jednocześnie obowiązek zorganizowania sobie we własnym zakresie odpowiednich warunków zapewniających tajność głosowania”.

Głosowanie korespondencyjne dla każdego

Powyższy stan prawny utrzymywał się do 2014 r., kiedy to 26 sierpnia weszła w życie poprawka wprowadzona Ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1072). Ustawą tą wprowadzono do kodeksu wyborczego rozdział 6a dotyczący głosowania korespondencyjnego. Nowelizacja przyznawała każdemu wyborcy możliwość głosowania korespondencyjnego, z tym, że w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wyborach wójta głosować korespondencyjnie nadal mogły tylko osoby niepełnosprawne (art. 53a § 1-3 kw). Zamiar głosowania korespondencyjnego w kraju wyborca zgłaszał wójtowi, a za granicą konsulowi do 15 dnia przed dniem wyborów (art. 53b § 1).

Prezentując projekt ustawy rozszerzający głosowanie korespondencyjne poseł Marek Wójcik (Platforma Obywatelska) podkreślił:

„Jesteśmy przekonani, że takie rozwiązanie gwarantuje przede wszystkim tajność głosowania, jak również poszanowanie innych zasad prawa wyborczego, a chciałbym przypomnieć, że podstawową zasadą prawa wyborczego jest przecież powszechność”.

Za odrzuceniem projektu głosowali posłowie opozycyjnego wówczas Prawa i Sprawiedliwości.

Próba likwidacji głosowania korespondencyjnego

Po blisko dekadzie rządów koalicji Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego, kiedy to uchwalono kodeks wyborczy i rozszerzano możliwość głosowania korespondencyjnego na kolejne grupy wyborców, do władzy doszło Prawo i Sprawiedliwość. W grudniu 2017 r. Sejm uchwalił projekt ustawy całkowicie znoszącej głosowanie korespondencyjne.

Podczas dyskusji na posiedzeniu Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego poseł PO Mariusz Witczak przekonywał:

„Przez lata chcieliśmy dostosować polską ordynację wyborczą do standardów zachodnich, chcieliśmy przyciągać wyborcę do urny, chcieliśmy stworzyć wiele usprawnień dla osób niepełnosprawnych, dla osób, które nie mogą głosować w dniu wyborów. Wprowadziliśmy głosowanie korespondencyjne, a nawet możliwość wcześniejszego głosowania, które jest bardzo popularne w Stanach Zjednoczonych. Early voting, to coś, co w Stanach Zjednoczonych w niektórych stanach nawet miesiąc przed wyborami. A państwo proponują klasyczny regres. Likwidacja głosowania korespondencyjnego, to nie jest tylko kwestia wymierzenia policzka osobom niepełnosprawnym. To jest również coś, co jest sprzeczne z rozwojem kulturowym Polaków. To jest też brak pewnej elastyczności, jeżeli chodzi o możliwość głosowania”.

Na te i inne zarzuty odpowiadał m.in. poseł PiS Łukasz Schreiber:

„Proszę państwa, nie o to chodzi, że chcemy komukolwiek zakazać możliwości udziału w wyborach, a tym bardziej osobom niepełnosprawnym, dla których przecież głosowanie przez pełnomocników i nakładki braille’owskie pozostają. Zdajemy sobie sprawę z rozwiązań w innych krajach. Niestety, takie mamy przekonanie, jako wnioskodawcy, że obecna sytuacja nie daje nam możliwości zabezpieczenia procesu głosowania tak – chodzi o głosowanie korespondencyjne – żeby obyło się bez podejrzeń o próbę sfałszowania wyniku głosowania”.

Ostatecznie, po wprowadzeniu poprawek do projektu ustawy przez Senat, w kodeksie wyborczym pozostawiono możliwość głosowania korespondencyjnego dla osób niepełnosprawnych o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Tym samym, osoby przebywające za granicą, po raz pierwszy od 2011 r. nie mogły głosować korespondencyjnie, co przynajmniej w niektórych środowiskach nie zostało pozytywnie odebrane.

Rozszerzanie uprawnienia w dobie epidemii

W związku z pandemią koronawirusa SARS-CoV-2, w 2020 r. rozszerzono możliwość głosowania korespondencyjnego w wyborach prezydenckich. Artykuł 40 Ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568) dodawał w art. 53a kw §1a, który wprowadził możliwość takiego głosowania dla wyborcy podlegającego w dniu głosowania obowiązkowej kwarantannie, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz dla wyborcy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 60 lat. Zamiar głosowania korespondencyjnego wyborca miał zgłosić komisarzowi wyborczemu do 15 dnia przed datą wyborów, z wyjątkiem wyborcy podlegającego w dniu głosowania obowiązkowej kwarantannie, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, który zamiar głosowania komisarzowi wyborczemu zgłaszał do 5 dnia przed datą wyborów (art. 53b §1 kw).

Opozycja podnosiła niekonstytucyjność zmian w kodeksie wyborczym wprowadzanych na nieco ponad miesiąc przed datą wyborów. Stanowisko opozycji wobec uchwalanych zmian oddaje wypowiedź posła Koalicji Obywatelskiej Mirosława Suchonia:

„Po przyjęciu przez parlament w sposób absolutnie naruszający wszelkie normy stanowienia prawa, przepisy Konstytucji RP, regulaminy wewnętrzne, inne uregulowania przepisów dotyczących chociażby zmiany Kodeksu wyborczego, czego nie można robić przed wyborami, w przedstawionej przez Senat uchwale przepisy te są naprawiane”.

Wicemarszałek Senatu Stanisław Karczewski przekonywał, że rozszerzenie możliwości głosowania korespondencyjnego „to jest pragmatyczne i adekwatne do sytuacji rozwiązanie” (3.23-7.05).

9 maja 2020 r. weszła w życie Ustawa z dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. (Dz.U. poz. 827), która w art. 2 ust. 1 stwierdza, że wybory Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzone w 2020 r. zostaną przeprowadzone wyłącznie w drodze głosowania korespondencyjnego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Poczta Polska zapewnia w przypadku głosowania w kraju, w terminie przypadającym od 7 dni do dnia przypadającego przed dniem głosowania, doręczenie pakietu wyborczego bezpośrednio do oddawczej skrzynki pocztowej wyborcy lub pod adres wyborcy wskazany w spisie wyborców.

Podczas 9. posiedzenia Sejmu w dniu 6 kwietnia poseł PiS Krzysztof Sobolewski stwierdził, że:

„Nadrzędnym obowiązkiem państwa jest umożliwienie wszystkim uprawnionym obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej udziału w wyborach powszechnych na prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. Uwzględniając panujące warunki światowej pandemii oraz ograniczenia w przemieszczaniu się, konieczne jest stworzenie ku temu odpowiedniego mechanizmu. Takim mechanizmem jest upowszechnienie trybu głosowania korespondencyjnego, co też zakłada projekt przedmiotowej ustawy”.

Krzysztof Śmiszek (Wiosna) wskazywał natomiast:

„Projekt ustawy pomimo mylącego tytułu zmienia po prostu prawo wyborcze. Powiedzmy sobie to wprost. Powinien być procedowany w trybie przewidzianym dla kodeksów, z komisją nadzwyczajną, z ekspertami i odpowiednimi terminami. Co najważniejsze, ten projekt ustawy zmienia konstytucję”.

Niezależnie od opinii opozycji, 6 maja 2020 r. we wspólnym oświadczeniu Jarosława Gowina (Porozumienie) i Jarosława Kaczyńskiego (PiS) stwierdzono, że po uchwaleniu powyższej ustawy zostanie ona znowelizowana.

Nowelizacja została uchwalona przez Sejm w dniu 12 maja. W praktyce jest to nowa ustawa, która uchyla ustawę poprzednią. W art. 2 ust. 1 stwierdza się, że wyborca może głosować korespondencyjnie. Głosowanie korespondencyjne jest wyłączone w przypadku głosowania w odrębnych obwodach głosowania utworzonych w zakładach leczniczych, domach pomocy społecznej, domach studenckich lub zespołach domów studenckich, zakładach karnych i aresztach śledczych oraz w oddziałach zewnętrznych takiego zakładu i aresztu oraz w obwodach głosowania utworzonych na polskich statkach morskich, a także w przypadku udzielenia przez wyborcę niepełnosprawnego pełnomocnictwa do głosowania. Głosowania korespondencyjnego za granicą nie przeprowadza się także w państwach, na terytorium których nie ma możliwości organizacyjnych, technicznych lub prawnych przeprowadzenia głosowania w takiej formie (art. 2 ust. 2-3).

Zamiar głosowania korespondencyjnego w kraju, wyborca zgłasza komisarzowi wyborczemu za pośrednictwem urzędu gminy do 12 dnia przed datą wyborów, przy czym czas na to zgłoszenie nie może być krótszy niż 5 dni roboczych, a wyborca podlegający w dniu głosowania obowiązkowej kwarantannie, izolacji lub izolacji w warunkach domowych – do 2 dnia przed datą wyborów. Za granicą wyborca zgłasza zamiar głosowania korespondencyjnego konsulowi do 12 dnia przed datą wyborów (art. 3 ust. 1-2).

Pakiety wyborcze zostaną dostarczone przez dwuosobowy zespół Poczty Polskiej lub upoważnionego pracownika urzędu gminy między 2 a 5 dniem przed datą wyborów do oddawczej skrzynki pocztowej. Pakiet wyborczy można będzie także odebrać osobiście w urzędzie gminy (art. 5).

W wypadku głosowania w kraju, wyborca będzie musiał najpóźniej drugiego dnia przed datą wyborów wrzucić kopertę do skrzynki nadawczej, a w wypadku głosowania za granicą na własny koszt przesłać do właściwego konsula. Wyborca będzie mógł także osobiście oddać karty do głosowania przed dniem głosowania do właściwego urzędu gminy lub za granicą do właściwego konsula. W godzinach głosowania, wyborca będzie mógł osobiście lub za pośrednictwem innej osoby dostarczyć kopertę zwrotną do obwodowej komisji wyborczej właściwej według wpisu do spisu wyborców. Głosy będą wówczas wyjmowane z kopert i wrzucane do urny (art. 8).

Za uchwaleniem ustawy głosowało PiS oraz Konfederacja. Pozostałe ugrupowania wstrzymały się od głosu lub głosowały za odrzuceniem ustawy. Proces legislacyjny nie zakończył się. Aktualnie ustawa została przekazana do Senatu.

Łukasz Bernaciński

Prawnik, doktorant w zakresie nauk prawnych. Prywatnie fan kawy i jeżdżenia w zakrętach szybciej niż na prostej. Po godzinach śpiewa kołysanki i wyszukuje perełki filmowe.

Źródła:

http://isip.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200000568/T/D20200568L.pdf

http://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/biuletyn.xsp?skrnr=FPB-42

http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200000827/O/D20200827.pdf

http://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter9.nsf/0/8E10DCFB24EF9825C1258545005118FA/%24File/09_c_ksiazka_bis.pdf

http://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter6.nsf/0/4CA44BDC89C39100C12577ED0057E338/%24file/79_a_ksiazka.pdf

http://orka.sejm.gov.pl/opinie9.nsf/nazwa/368_u/$file/368_u.pdf

http://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/agent.xsp?symbol=glosowania&nrkadencji=9&nrposiedzenia=11&nrglosowania=115

http://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter6.nsf/0/4CA44BDC89C39100C12577ED0057E338/%24file/79_a_ksiazka.pdf

http://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter6.nsf/0/652F01B5BE1D6C7CC125789C00409E31/%24file/93_a_ksiazka.pdf

http://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter7.nsf/0/F3FD8304B4DE2E13C1257C0D004F7989/%24File/52_a_ksiazka.pdf

http://orka.sejm.gov.pl/opinie8.nsf/nazwa/2001_u3/$file/2001_u3.pdf

http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/biuletyn.xsp?documentId=FA8EC67C63A829AFC12581EF00504C1C

https://www.rpo.gov.pl/pl/content/msz-do-rpo-polonia-krytycznie-przyjela-likwidacje-glosowania-korespondencyjnego

https://www.polsatnews.pl/wiadomosc/2020-04-07/glosowanie-korespondencyjne-jak-ono-ma-wygladac/